สำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เปิดเวทีรับฟังความคิดเห็นสาธารณะในวงจำกัด (Focus Group) ครั้งที่ 1 กรณีการควบรวบธุรกิจโทรศัพท์มือถือระหว่างค่าย “ทรู-ดีแทค” ไปเมื่อ 2 สัปดาห์ก่อน
โดยเวที Focus Group ครั้งที่แล้วเจอข้อมูลเด็ดๆ จากตัวแทนบริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติ จำกัด (มหาชน) หรือ “เอ็นที” และตัวแทนจากบริษัทแอดวานซ์ อินโฟร์เซอร์วิส จำกัด (มหาชน) หรือ “เอไอเอส” ทำเอาหลายฝ่าย โดยเฉพาะคณะกรรมการ กสทช.ชุดใหม่ ต่างกระอักกระอ่วนใจกันเป็นแถว และต้องดำเนินการจัดเวที Focus Group ครั้งที่ 2 ในวันที่ 26 พ.ค.65 ซึ่งจะเป็นเวทีของนักวิชาการหลายฝ่าย โดยพุ่งเป้าไปที่ตัวบทกฎหมายที่ กสทช.ใช้กำกับดูแลอุตสาหกรรมโทรคมนาคมในปัจจุบัน ว่าแท้จริงแล้ว กสทช.มีอำนาจ หรือไม่มีอนุญาตในการยับยั้งการควบรวมระหว่าง “ทรู-ดีแทค”
กสทช.มีสิทธิเข้าไปดำเนินการอะไร หรือวางเงื่อนไขต่างๆ ได้หรือไม่? และเวที Focus Group ครั้งนี้จะมีเครือข่ายเพื่อผู้บริโภคเข้าร่วมด้วยหรือเปล่า? เป็นเครือข่ายเพื่อผู้บริโภคตัวจริง หรือมีใครส่ง “นอมินี” แฝงตัวเข้ามา?
กสทช.ต้องฟังข้อมูลรอบด้าน-อย่าเร่งรีบ!
ทีมข่าว Special Report นำเสนอเรื่องราวการควบรวมธุรกิจระหว่าง “ทรู-ดีแทค” ไปแล้ว 2 ตอน และวันนี้มีโอกาสคุยกับ ผศ.ดร.พรเทพ เบญญาอภิกุล รองคณบดีฝ่ายวางแผนและพัฒนา คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในฐานะนักวิชาการรุ่นใหม่ที่สนใจเรื่องการแข่งขันทางการค้า และติดตามเรื่องการประมูลคลื่น 3G กับความเคลื่อนไหวของ 2 ค่ายมือถือ “ทรู-ดีแทค” มาโดยตลอด
ผศ.ดร.พรเทพ กล่าวว่า งาน Focus Group ที่ กสทช.วันนี้ (26 พ.ค.) ตนไปร่วมรับฟังและมีข้อเสนอแนะอย่างแน่นอน แต่ก่อนอื่นต้องบอกว่าเป็นนิมิตหมายที่ดีที่ กสทช.จัดเวทีดังกล่าวขึ้นมา เพื่อเปิดรับฟังความคิดเห็นอย่างรอบด้าน ทั้งจากบรรดาโอเปอเรเตอร์ นักวิชาการ ตัวแทนภาคธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมโทรคมคาคม และผู้บริโภค
เนื่องจากกรณีดังกล่าวเป็นปัญหาใหญ่ที่จะมีผลกระทบต่ออุตสาหกรรมโทรคมนาคมของประเทศไทยในอนาคต ดังนั้นการเปิดเวทีถกเถียงกันในเชิงวิชาการ เอาข้อมูลจากหลายๆ ด้านมานำเสนอ ที่ว่าถ้าควบรวมธุรกิจกันแล้ว ราคาค่าบริการจะแพงขึ้น แต่ประสิทธิภาพการแข่งขันจะลดลง มันมีเหตุผลสนับสนุนอย่างไรบ้าง ซึ่งการเปิดเวทีรับฟังความความคิดเห็นในรูปแบบนี้ ถ้าเป็นในยุโรป เขาถือเป็นเรื่องปกติที่จะต้องหารือกับภาคสังคม เนื่องจากเรื่องใหญ่แบบนี้ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ และไม่รวบรัด เพื่อที่ กสทช.จะได้รับข้อมูลอย่างรอบด้านจริงๆ
“ประเด็นที่สังคมตั้งคำถามกันมากคือ กสทช.มีอำนาจหรือไม่มีอำนาจ ที่จะกำหนดให้มีการควบรวม หรือไม่ให้ควบรวม ซึ่งหลายๆ คนยืนยันไปแล้วว่า กสทช.มีอำนาจในการกำกับดูแลการแข่งขันในธุรกิจโทรคมนาคม พูดตรงๆ คือมีอำนาจ แต่บางครั้งก็ไปออกประกาศที่ผูกมัดอำนาจของตัวเอง ซึ่งในกรณีนี้อาจจะต้องถึงขั้นตีความว่า กสทช.น่าจะมีอำนาจ”
“เอไอเอส”ยังค้าน!-ไม่อยากมีอำนาจเหนือตลาด
ผศ.ดร.พรเทพ กล่าวต่อไปว่า ในต่างประเทศมีกรณีศึกษาไว้มากมายเกี่ยวกับการควบรวมกิจการของค่ายมือถือ แต่เป็นการควบรวมจาก 4 เหลือ 3 ราย ยังไม่มีแบบประเทศไทยที่มีโอเปอเรเตอร์แค่ 3 ราย และกำลังจะควบรวมกันให้เหลือ 2 ราย ซึ่งในยุโรปมีทั้งการอนุญาตให้ควบรวม และไม่อนุญาตให้ควบรวม แต่จากการผลการศึกษาเมื่ออนุญาตให้ควบรวมกันไปแล้ว ในระยะยาวราคาค่าบริการจะเพิ่มขึ้นประมาณ 20%
พูดง่ายๆ ว่า ไม่ต้องไปศึกษาอะไรมาก เพราะในทางทฤษฎีมันไปทางนั้น ในเมื่อมีจำนวนโอเปอเรเตอร์ลดลง ค่าบริการก็ต้องแพง คุณภาพลดลง ผู้บริโภคมีทางเลือกลดลง
แต่คนที่อยากให้ควบรวมอาจจะมีเหตุผลว่า 1.ประสิทธิภาพในเรื่องสัญญาณดีขึ้น 2.ประหยัดการลงทุนและค่าใช้จ่ายของบริษัท แต่ถามว่าประโยชน์เหล่านี้จะกลับมาหาผู้บริโภคหรือเปล่า?
วันนี้ กสทช.และหน่วยงานที่มีหน้าที่กำกับดูแล ต้องมีหลักประกันให้กับผู้บริโภคว่าถ้าปล่อยให้มีการควบรวมกันแล้วราคาค่าบริการสูงขึ้น ทางกสทช.จะมีมาตรการเยียวยาอะไรบ้าง เมื่อผู้บริโภคได้รับผลกระทบจากค่าบริการที่แพงขึ้น แต่คุณภาพในการให้บริการลดลง รวมทั้งช่องทางในการสนับสนุนให้มีโอเปอเรเตอร์รายใหม่เกิดขึ้นมา ซึ่งประเด็นเหล่านี้ กสทช.ต้องตอบสังคมให้ชัด ถ้ายังตอบได้ไม่ชัดก็อย่าปล่อยให้เกิดการควบรวมธุรกิจจาก 3 เหลือ 2
“อย่าว่าแต่นักวิชาการส่วนใหญ่ และผู้บริโภคที่ไม่ต้องการให้มีการควบรวมกันในเร็วๆ นี้ แต่ตัวแทนของเอไอเอส ซึ่งเป็นเบอร์ 1 ในธุรกิจ เขาก็ไม่เห็นด้วย ทั้งที่เอไอเอสน่าจะได้รับประโยชน์มากจากการควบรวม เพราะอะไรเขาจึงไม่เห็นด้วย? เพราะเอไอเอสเกรงว่าถ้าควบรวมจาก 3 เหลือ 2 หลังจากนั้นจะมีมาตรการอะไรต่างๆ ออกมาควบคุมเขาหนักขึ้น แล้วที่สำคัญเขาคงไม่ต้องการได้ยินเสียงครหาว่าเอไอเอสเป็นผู้มีอำนาจเหนือตลาดมือถือ” ผศ.ดร.พรเทพ กล่าว
ชี้อำนาจ “กสทช.” ในฐานะผู้กำกับดูแล
ขณะที่ นายกนกนัย ถาวรพานิช อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นนักวิชาการทางด้านกฎหมายอีกคนหนึ่ง ที่ออกมาเสนอมุมมองทางกฎหมายต่อการควบรวมธุรกิจ “ทรู-ดีแทค” ไว้มากมาย โดยเฉพาะเกี่ยวกับอำนาจของ กสทช. มีหรือไม่มีกันแน่?
ประเด็นสำคัญมากที่นายกนกนัยเสนอไว้ คือ “การใช้อำนาจห้ามควบรวมในฐานะผู้กำกับดูแล” จากข้อมูลที่ปรากฏต่อสาธารณะการควบรวมกิจการระหว่างทรู-ดีแทค เป็นการควบรวมระหว่างบริษัทแม่ กล่าวคือซีพี และเทเลนอร์ เอเชีย ทำสัญญาร่วมค้า (joint venture) เพื่อร่วมกันตั้งบริษัทใหม่ชื่อว่า Citrine Global และให้บริษัทนี้เข้าไปถือหุ้นในบริษัทที่เกิดจากการควบรวมระหว่างทรู-ดีแทค อีกทอดหนึ่ง การควบรวมครั้งนี้จึงเป็นการควบรวมระหว่างผู้มีอำนาจควบคุมของผู้รับใบอนุญาต เป็นการรวมธุรกิจตามข้อ 3 ของประกาศ กสทช. เรื่องมาตรการกำกับดูแลการรวมธุรกิจในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2561 (ประกาศ 2561) และต้องขออนุญาต กสทช. ก่อนการควบรวมเสร็จสิ้น ตามข้อ 5 และ 9 ประกาศ 2561 ประกอบข้อ 8 ของประกาศ กทช. เรื่อง มาตรการป้องกันมิให้มีการกระทำอันผูกขาดหรือก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการแข่งขันในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2549 (ประกาศ 2549)
หากการควบรวมส่งผลกระทบต่อการแข่งขัน พิจารณาจาก 1) การเพิ่มขึ้นของค่าดัชนีการวัดการกระจุกตัวของตลาด (HHI) เกินกว่าที่กฎหมายกำหนด 2.1) มีอุปสรรคการเข้าสู่ตลาด และ 2.2) การครอบครองโครงสร้างพื้นฐาน เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ กสทช.อาจพิจารณากำหนดเงื่อนไขหรือนำมาตรการเฉพาะสำหรับผู้มีอำนาจเหนือตลาดโทรคมนาคมที่เกี่ยวข้อง มาบังคับใช้เพื่อป้องกันความเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ รายละเอียดของมาตรการเฉพาะอยู่ที่ข้อ 13 ประกาศ กสทช. เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการพิจารณากำหนดผู้มีอำนาจเหนือตลาดในกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2557 (ประกาศ 2557) ข้อที่น่าสนใจคือข้อ 13(8) “คำสั่งให้กระทำการหรืองดเว้นกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งหรือหลายอย่าง อันเป็นหรืออาจเป็นการผูกขาด หรือลด หรือจำกัดการแข่งขัน”
ถ้าสุดทาง กสทช.-ยังมี พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า
นายกนกนัย มองว่า สามารถตีความมาตรการในข้อนี้ ให้รวมถึงคำสั่งห้ามการควบรวมได้ อีกทั้งกฎหมายในข้อนี้เพียงยกตัวอย่างมาตรการเฉพาะที่ กสทช. สามารถกำหนดได้เพื่อรักษาการแข่งขัน สังเกตได้จากข้อความว่า “มาตรการเฉพาะตามวรรคหนึ่งให้หมายความรวมถึง…” กสทช. จึงสามารถกำหนดมาตรการเฉพาะอื่นใดรวมทั้งการสั่งห้ามการควบรวมเพื่อรักษาการแข่งขันในตลาดได้อีกด้วย
นอกจากนี้ ข้อ 8 ของประกาศ 2549 (ประกอบข้อ 5 และ 9 ประกาศ 2561) ยังให้อำนาจ กสทช. ห้ามการควบรวมหรืออนุมัติแบบมีเงื่อนไข สำหรับการควบรวมระหว่างผู้ประกอบธุรกิจที่ให้บริการประเภทเดียวกัน (เช่น ให้บริการโทรศัพท์เคลื่อนที่และการเชื่อมต่อโครงข่าย เช่นเดียวกัน) ไม่ว่าจะเป็นการควบรวมโดยทางตรงหรือทางอ้อมหรือผ่านตัวแทนก็ตาม หากการควบรวมนั้นอาจส่งผลให้เกิดการผูกขาด หรือลด หรือจำกัดการแข่งขันในตลาดการให้บริการโทรคมนาคม ดังนั้นหากปรากฏข้อเท็จจริงว่าการควบรวมไม่นำไปสู่การเพิ่มขึ้นของค่าดัชนีการวัดการกระจุกตัวของตลาด (HHI) ในระดับที่กฎหมายกำหนดตามประกาศ 2561 ดังนั้นประกาศ 2549 ยังให้อำนาจ กสทช. ในการพิจารณาการควบรวมอยู่ดี
อย่างไรก็ตาม หากตีความประกาศและกฎหมายที่เกี่ยวข้องของ กสทช. ทุกฉบับจนสุดทางแล้ว! ไม่พบว่า กสทช. มีอำนาจในการตรวจสอบว่าการควบรวมชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ตนยังมองว่า พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 (พ.ร.บ.แข่งขันฯ) สามารถนำมาใช้บังคับได้ การที่มาตรา 4(4) พ.ร.บ.แข่งขันฯ เขียนยกเว้นว่ามิให้ใช้ พ.ร.บ.แข่งขันฯ บังคับแก่ธุรกิจที่มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแลในเรื่องการแข่งขันทางการค้า ไม่ได้หมายความว่าเป็นการยกเว้นแบบเด็ดขาด แต่เป็นการยกเว้นเท่าที่กฎหมายเฉพาะเขียนเอาไว้
หมายความว่า หากมีเรื่องใดที่กฎหมายเฉพาะในกิจการโทรคมนาคม ไม่ได้เขียนให้ กสทช. มีอำนาจตรวจสอบ พ.ร.บ.แข่งขันฯ ยังสามารถนำมาใช้ได้ เพื่อป้องกันไม่ให้การกระทำใดๆ ที่ขัดต่อการแข่งขันหลุดพ้นจากการตรวจสอบ การตีความแบบนี้คือการตีความลดรูป เพื่อให้ข้อยกเว้นที่เขียนไว้กว้างเกินไปมีขอบเขตการบังคับใช้ที่แคบลง เพื่อรักษาเจตนารมณ์ของระบบกฎหมายที่ต้องการรักษาการแข่งขันในตลาด ป้องกันการผูกขาดและการกระจุกตัวทางเศรษฐกิจอย่างไม่เหมาะสม เพื่อรักษาเสรีภาพทางการแข่งขันของผู้เล่นในตลาดตามที่รัฐธรรมนูญคุ้มครอง.
